La politica agricola comunitaria di questi anni è orientata ai risultati e premia chi volontariamente si impegna in azioni a favore del clima. Pagamenti diretti, misure di mercato, sviluppo rurale: cambiano alcune regole in ottica redistributiva. Il Piano strategico della PAC (PSP) introduce la novità della condizionalità sociale, che pone di fronte a responsabilità e la spinta generale delle misure è quella di una produzione alimentare sostenibile. Per l’Italia ci sono 37 miliardi di euro e l’ambizione di garantire un reddito equo e resilienza al settore agricolo
Il Piano Strategico della PAC (PSP) 2023-2027: Una Panoramica
Il 2023 è stato il primo anno di applicazione del Piano strategico della PAC (PSP), il documento di programmazione che definisce obiettivi, interventi e risorse finanziarie per l’attuazione della politica agricola negli Stati membri dell’UE nel periodo 2023-2027. Si tratta di un documento complesso e in continua evoluzione, come dimostrano le modifiche al PSP italiano notificate a Bruxelles nel corso del 2023 e approvate ad ottobre dello stesso anno, volte, prevalentemente, a migliorare l’attuazione degli interventi di sviluppo rurale a livello regionale, ma anche a meglio definire alcuni ecoschemi, l’intervento settoriale api e la condizionalità rafforzata.
Allocazione delle Risorse e Nuove Regole
Il PSP italiano mette a disposizione del settore agricolo, agroalimentare e forestale nazionale circa 37 miliardi di euro – comprensivi di circa 9 miliardi di euro di fondi nazionali -, destinati al conseguimento degli obiettivi della PAC nell’intero periodo di programmazione. Le novità della nuova PAC sono molteplici e tutte volte a garantire una maggiore efficacia ed efficienza degli interventi e della spesa ad essi connessa e un maggior valore aggiunto europeo della spesa agricola.
Il cardine su cui poggia questo nuovo approccio orientato ai risultati (il cosiddetto New Delivery Model) è la solida logica di intervento in base alla quale ciascun PSP è costruito partendo dalla individuazione dei fabbisogni di ciascuno Stato membro per arrivare alla quantificazione dei risultati che si vogliono raggiungere. Il successivo processo di valutazione della Commissione consentirà di verificare i risultati ottenuti attraverso un set comune di indicatori fissati a livello dell’UE per la PAC nel suo insieme, in cui sono indicati i traguardi per gli agricoltori, i cittadini e il clima che la politica vuole raggiungere.
La logica di intervento dei PSP
Ampliamento della flessibilità e responsabilità degli Stati membri
Con il PSP si amplia la flessibilità data agli Stati membri che ora sono responsabili della scelta della strategia, della sua attuazione e della sua verifica. Il PSP garantisce la coerenza delle scelte nazionali e ne dà una visione globale “riconoscibile” dagli stakeholder. Esplicita e quantifica gli obiettivi della PAC, soprattutto dei pagamenti diretti che rappresentano la componente del sostegno che subisce le maggiori modifiche. Infatti, rispetto al precedente impianto della PAC, al fine di favorire una distribuzione più omogenea del sostegno e garantire un livello minimo di sostegno al reddito agricolo per tutti gli agricoltori in attività, l’UE ha dato una ulteriore accelerata al processo di convergenza, chiedendo agli Stati membri di abbandonare i diritti all’aiuto (titoli) e di fissare un valore uniforme (flat rate) del sostegno di base al reddito per la sostenibilità (BISS).
Deroghe e Sostegno redistributivo complementare (CRISS)
Tuttavia, gli Stati membri hanno potuto derogare a questo obbligo adottando un processo di graduale livellamento del valore dei titoli detenuti da ciascun agricoltore (convergenza parziale), innalzando il valore dei diritti che stanno sotto la media nazionale per portarli ad almeno l’85% del valore medio e fissando un valore massimo dei diritti all’aiuto (tetto). Inoltre, ha reso obbligatorio il Sostegno redistributivo complementare al reddito per la sostenibilità (CRISS), prima facoltativo, che mira a una distribuzione più equilibrata del sostegno spostando risorse finanziarie dalle aziende più grandi in favore delle aziende di piccole e medie dimensioni.
Introduzione degli ecoschemi e architettura verde
Un’altra innovazione ha riguardato l’introduzione degli ecoschemi, un pagamento in favore degli agricoltori che si impegnano volontariamente in azioni in favore di clima, ambiente, benessere animale e lotta alla resistenza antimicrobica. A tali pagamenti deve essere dedicato almeno il 25% del massimale nazionale per i pagamenti diretti.
La novità consiste non solo nell’introduzione di questi pagamenti (in sostituzione del pagamento verde, nel precedente impianto concesso a tutti gli agricoltori come percentuale fissa del valore dei titoli) ma, coerentemente con la maggiore ambizione della PAC su clima e ambiente, gli Stati membri sono chiamati a definire una “architettura verde” nella quale condizionalità rafforzata, ecoschemi del Primo pilastro e impegni Agro-climatico-ambientali (ACA) del Secondo pilastro agiscono in maniera complementare e sinergica per il raggiungimento degli obiettivi della PAC e di quelli di più lungo termine dell’UE (accordo di Parigi sul clima, Strategie Farm to Fork e Biodiversità). Infine, tra le novità assolute va richiamata l’introduzione della condizionalità sociale volta a rafforzare il rispetto di requisiti e obblighi derivanti da tre direttive comunitarie relative alle condizioni di lavoro e alla salute e sicurezza dei lavoratori.
Programmazione unitaria e sinergica degli interventi
Corollario di questo nuovo approccio orientato ai risultati è la programmazione unitaria degli interventi del Primo e del Secondo pilastro della PAC e l’uso sinergico e coerente degli interventi della PAC (pagamenti diretti, misure di mercato, sviluppo rurale) e delle altre politiche (PNRR, Coesione, politiche nazionali, politiche regionali). Questo consente di evitare la duplicazione degli interventi, riduce la necessità di definire dettagliate regole di demarcazione ed evita di adottare interventi incoerenti tra loro.
Distribuzione delle risorse tra i pilastri della PAC
Guardando alla distribuzione delle risorse per tipi di intervento emerge come, quando nel computo delle risorse si tiene conto anche del cofinanziamento nazionale, il peso dei due pilastri della PAC quasi si equivale, con il secondo pilastro che giunge a pesare il 43% rispetto al 57% del primo pilastro (pagamenti diretti e interventi settoriali). I pagamenti diretti restano la voce preminente, grazie al sostegno di base (BISS) che, da solo, rappresenta il 23% delle complessive risorse finanziarie della PAC. Gli impegni ambientali del primo e del secondo pilastro concentrano un altro 24% di risorse. Gli investimenti raggiungono un peso del 12%. Rilevanti sono anche le risorse per la gestione del rischio che giungono a pesare per poco meno dell’8%, superate di poco dagli interventi settoriali che pesano per circa il 9%.
PSP Italia – Risorse finanziare per fonte di finanziamento e tipo di intervento (2023-2027)
Tuttavia, la maggiore attenzione al raggiungimento degli obiettivi di spesa più che a ciò che si consegue con la spesa realizzata determina anche un nuovo modo di guardare alla PAC: non più ai singoli interventi ma agli obiettivi che con essi si vogliono raggiungere. Pertanto, in questa ottica, si evidenzia come il 60% delle risorse del PSP italiano sia destinato a garantire un reddito equo e la resilienza del settore agricolo (Obiettivo specifico – OS 1). Alla competitività (Obiettivo specifico 2) è destinato un altro 45% di risorse, mentre al miglioramento della posizione degli agricoltori nella catena del valore è destinato l’8% delle risorse.
Distribuzione delle Risorse nella PAC: Focus sulla Produzione Sostenibile e Sviluppo Territoriale
Questi tre Obiettivi specifici rispondono al primo obiettivo generale della PAC che è quello di una produzione alimentare sostenibile. Ai 3 obiettivi specifici volti a garantire la gestione sostenibile delle risorse naturali e azioni per il clima sono destinati il 27% delle risorse ciascuno per la mitigazione/adattamento ai cambiamenti climatici (OS 4) e la tutela dell’ambiente (OS 5) e il 25% per l’OS 6 relativo alla salvaguardia del paesaggio e della perdita di biodiversità. Minori risorse si rilevano per i 3 obiettivi specifici volti a garantire uno sviluppo territoriale equilibrato: le percentuali di spesa, infatti, si attestano sul 3% nel caso dell’OS 7 – ricambio generazionale, 12% per le aree rurali dinamiche (OS 8), 19% per l’OS 9 – qualità dell’alimentazione e della salute. Infine, all’Obiettivo trasversale rivolto alla conoscenza e innovazione è destinato il 6% delle risorse.
Vale la pena sottolineare che un intervento può concorrere al raggiungimento di più obiettivi; pertanto, le percentuali dedicate a ciascun OS non rappresentano la composizione a 100 della spesa. Inoltre, nell’attribuzione delle risorse per OS, la Commissione non tiene conto del contributo degli interventi settoriali. Questo spiega la differenza tra le risorse quantificate dal PSP italiano e quelle presenti nelle elaborazioni della Commissione europea.
PSP Italia – Allocazione finanziaria per Obiettivi specifici della PAC
La lettura del PSP italiano per temi strategici fa emergere la rilevanza data all’obiettivo di una maggiore equità e stabilizzazione dei redditi. In questo ambito spicca il ruolo fondamentale dei pagamenti diretti. In Italia, ancora nel 2021, il 17% dei beneficiari si accaparrava il 77% circa dei pagamenti diretti. Tale distribuzione è direttamente correlata alla concentrazione dei terreni, visto che la maggior parte del sostegno è basato sulla superficie detenuta. E questo è ben visibile dalla distribuzione dei pagamenti per classe di dimensione aziendale.
Infatti, nel nostro Paese, le aziende con una superficie pari o inferiore a 5 ettari, che rappresentano poco più della metà dei beneficiari di pagamenti diretti (55%), concentrano appena il 10% della superficie e dei pagamenti. All’opposto, le aziende con più di 250 ettari, che rappresentano appena lo 0,2% dei beneficiari, concentrano l’8% della superficie e dei pagamenti. In mezzo stanno le aziende con dimensioni comprese tra 5 e 250 ettari, che rappresentano il 44% dei beneficiari e concentrano l’82% della superficie e dei pagamenti.
Misure per una distribuzione più equa del sostegno
Anche al fine di rispondere a una precisa raccomandazione della Commissione, le scelte italiane sono state improntate a garantire una distribuzione più equa del sostegno tenendo conto della necessità di non creare condizioni destabilizzanti per le aziende dovute alle particolari caratteristiche strutturali dell’agricoltura italiana. Pertanto, pur utilizzando la deroga al flat rate (continuando a mantenere il sistema dei titoli), è stato stabilito un tetto al valore massimo di ciascun titolo (1.400 euro nel 2026) ed è stata applicata la convergenza in modo tale che al 2026 tutti i diritti all’aiuto raggiungano almeno l’85% del valore medio nazionale (164,12 euro/ha).
Inoltre, i primi 14 ettari di ciascuna azienda con una superficie agricola utilizzata (SAU) compresa tra 0,5 e 50 ettari ricevono, a titolo del CRISS, 81,7 euro/ha. Questi due interventi, che cumulativamente garantiscono 10,3 miliardi di euro, consentiranno di migliorare l’allocazione dei pagamenti diretti in favore delle aree rurali intermedie e di quelle con problemi di sviluppo e delle aree collinari e di montagna interna. Ma un contributo rilevante nel raggiungimento dell’obiettivo arriva anche dagli altri pagamenti diretti, così come dai fondi per la gestione del rischio, dalle indennità per le aziende in aree svantaggiate, più vari altri interventi nell’ambito dello sviluppo rurale.
Transizione ecologica e investimenti ambientali
Un tema strategico altrettanto rilevante è quello della transizione ecologica. Nel PSP italiano circa 10,7 miliardi di euro sono direttamente indirizzati ad interventi con chiare finalità ambientali. Tra questi vanno annoverati, oltre ai 5 ecoschemi e ai 29 ACA, anche le risorse in favore dell’agricoltura biologica nello sviluppo rurale, quelle per il benessere animale, gli investimenti per la sostenibilità ambientale, gli interventi forestali e le indennità compensative. Un contributo proviene anche dalle misure ambientali degli interventi settoriali, dagli interventi nell’ambito dell’Obiettivo trasversale su conoscenza e innovazione ma anche dalle risorse del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), come ad esempio quelle rivolte a incentivare la produzione di energia da fonti rinnovabili (fotovoltaico e biometano) o quelle per la meccanizzazione o l’agricoltura di precisione.
Competitività delle filiere agroalimentari
Altro tema strategico del PSP italiano è quello relativo al miglioramento della competitività delle filiere agroalimentari in un’ottica di sostenibilità economica ed ambientale. A questo obiettivo concorrono tutti gli interventi settoriali (vitivinicolo, ortofrutticolo, olivicolo, apistico e pataticolo), così come gli interventi dello sviluppo rurale in favore degli investimenti, della qualità, della cooperazione e della collaborazione lungo la filiera e le risorse al di fuori del PSP derivanti dal PNRR e dal Fondo Complementare destinate a innovazione e meccanizzazione, ai Contratti di filiera e di Distretto, all’efficientamento del sistema logistico per l’agroalimentare.
Innovazione e digitalizzazione per la sostenibilità
Nell’ambito dello sviluppo rurale, il LEADER continua a rappresentare il principale strumento di sostegno per lo sviluppo locale delle aree rurali attraverso i Gruppi di azione locale. Al di fuori del PSP assumono un peso rilevante sia gli interventi nell’ambito del PNRR per il miglioramento della qualità della vita e dei servizi che per la rivitalizzazione dei borghi rurali. A queste si sommano le risorse del Fondo Complementare per la sicurezza stradale e quelle per la Strategia nazionale per le aree interne (SNAI).
Tutte le azioni del PSP sono volte a favorire la sostenibilità del settore agricolo, agroalimentare e forestale attraverso l’introduzione di nuove tecnologie e della digitalizzazione e l’adozione di modelli organizzativi e di processo innovativi. A questo scopo un ruolo centrale è giocato dall’AKIS allo scopo di superare la frammentazione del sistema della conoscenza e favorire la diffusione delle innovazioni.
Per approfondire:
https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/cap-overview/cap-2023-27_it
